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【恒都法研|资本市场】大资管时代来临——从金融机构改革看我国金融监管的发展

恒都资本市场法律中心 资产证券化与结构融资专业组 刘易 2018-10-15


2018年3月17日由第十三届全国人民代表大会第一次会议审议表决通过的《国务院机构改革方案》,对国务院组成部门和其他机构进行了改革。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门共26个,其中将原中国银行业监督管理委员会(下称“银监会”)与中国保险监督管理委员会(下称“保监会”)进行合并,组建中国银行保险监督管理委员会(下称“银保会”),作为国务院直属事业单位。自此,长达15年的“一行三会”监管格局得到了根本改变,这一举措也被业界解读为中国特色的“双峰”监管。

 

一、我国金融监管沿革

 

1992年之前,由于我国市场经济发展还不完善,中国人民银行(下称“央行”)作为国家银行,同时监管银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业。1992年,中国证监会成立,分担了央行对证券期货业的监管职责,至 2003年,银监会的成立,预示着我国“一行三会”的监管格局正式形成。在一行三会的监管框架下,央行也曾通过下设委员会或建立部际联席会议的方式统筹协调分业监管下各部门的政策及行政事务,直到去年7月国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳委”)的建立,正式承担了“审议金融业改革发展重大规划,统筹金融改革发展与监管”的宏观审慎监管职责。今年初银监会与保监会的合并,宣告着“一行一委两会”的监管格局正式形成。下表概括了我国监管模式沿革的大事记:


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二、监管改革的原因及影响

 

监管手段要与市场变化相适应。原分业监管的弊端已逐渐显现:一是科技创新带来了金融创新,原监管模式已不再适应;二是因为分业监管模式下,执法沟通和协调成本高,存在监管真空和监管困难;三是各个部委同时肩负着发展与监管各行业的任务,这种矛盾很容易在追逐利益的本能下产生“重发展、轻监管”、“部门利益法制化”的现象,甚至导致选择性监管、监守自盗。


本次的机构改革,将原银监会、保监会拟定重要法律法规草案和审慎管理基本制度的职责划入到央行,新银保会仅负责对金融机构及保险机构的行为进行监管,使银保会可以将工作重点放到对金融风险的防控和处罚上,尤其是对交叉性、系统性金融风险的防控上,使监管真正长了“牙齿”。而之所以将银监会和保监会进行合并,而将证监会独立,是因为在监管思路上,银行与保险在资本充足率、偿付能力和自身风险匹配能力上具有相似性,而证监会的职责是对上市公司、非上市公众公司、从事证券期货业务的中介机构违法违规行为进行监管和处罚,工作重点在于对投资者的保护。此外,就我国直接融资与间接融资市场发展不平衡、中国企业杠杆率以及政府债务高企的发展现状,证监会的独立也能很好的体现国家层面对发展和开放多层次的证券市场寄予厚望。


一行一委两会的监管格局无论是被解读为统业监管还是中国式双峰监管,其实都说明了,我国对宏观调控与微观调控协调统筹加强的趋势。其实早在去年10月,央行在十九大报告中就提出了“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。央行最核心的职能是制定和执行货币政策,包括以达到稳定物价、充分就业、经济增长和达到国际收支平衡的最终目标。与货币政策的事后性不同,宏观审慎政策兼顾整个金融体系的事前预防和事后补救,正所谓“隐患险于明火,防范胜于救灾”。在新监管模式下,央行主要通过制定和执行货币政策以及银行和保险业的监管政策以从宏观调节市场经济,更注重风险的事前预防;而证监会和银保会则通过对具体机构行为的监管、处罚以维护投资者利益和行业的发展秩序,更注重对金融风险的事后查处;金稳委则落实宏观审慎政策,通过协调统筹金融监管重大事项、货币政策与其他监管政策,以实现“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议”提出的三统筹目标:统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,统筹监管重要金融基础设施,统筹负责金融业综合统计。三者在现行监管模式下的功能定位如下图所示:


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在现行监管构架下,将对因新技术发展起来的金融领域如互联网金融长期处于监管空白的问题得到解决,同样也会对金融创新起到保驾护航的作用。其实,早在去年7月,由中国人民银行金融稳定领导小组编写的《中国金融稳定报告(2017)》就提到了“加强宏观审慎监管,把防控金融风险放到更重要的位置”。其中,需要重点关注“产能过剩行业、银行资产质量、资本市场、地方各类金融交易所、保险资金运用、交叉性金融业务及非法集资等领域”的风险。


本次金融机构改革前后,各部委联合出台多部文件来应对我国重点领域的风险工作,其中资管产品、互金交易所与金控公司都被点名,具体政策如下表所示:


序号

发文单位

文件名

文号

发文时间

主要内容

备注

1

国务院办公厅

关于全面推进金融业综合同意工作的意见

国办发[2018]18号

2018.04.09

由人行统筹,牵头成立统筹金融业综合统计管理小组,最终建立国家金融基础数据库。

涉及到:

1、资管产品统计

2、系统重要机构、金控集团的统计

3、金融业资产负债表

4、外汇、黄金等金融市场统计

5、地方金融、互金的统计

2

中国银行保险监督管理委员会会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、农业农村部、人民银行、国家市场监督管理总局

关于印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知

银保监发[2018]1号

2018.04.02

1、明确为对小微企业和农户融资担保业务在保余额占比50%以上且户数占比80%以上的融资担保公司,放大倍数上限可以提高至15倍;

 2、确保融资担保公司保持充足代偿能力,优先保障资产流动性和安全性,《融资担保公司资产比例管理办法》将融资担保公司主要资产按照形态分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级,对资产比例进行了明确规定;

3、银担合作的基本三原则:自愿、平等、公平诚信。

附四项配套管理制度:《融资担保业务经营许可证管理办法》、《融资担保责任余额计量办法》、《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》

3

人行、银监会、证监会、保监会、外汇局

关于规范金融机构资产管理业务的指导意见

征求意见稿

2018.04.27

规范金融机构资产管理业务,要立足整个资产管理行业,坚持宏观审慎管理和微观审慎监管相结合,机构监管和功能监管相结合,按照资产管理产品的类型统一监管标准,实行公平的市场准入和监管,最大程度消除监管套利空间,促进资产管理业务规范发展。

-

4

互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室

关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知

整治办函[2018]29号

2018.03.28

1、明确资产管理属于特许经营业务,须纳入金融监管。通过互联网开展资产管理业务的本质是资产管理业务,必须接受《资管新规》的指导和约束。

2、发行、销售资产管理产品须取得中央金融管理部门颁发的资产管理业务牌照或资产管理产品代销牌照。未取得金融牌照不得从事互联网资管业务。

3、未经许可,依托互联网以发行销售各类资产管理产品(包括但不限于“定向委托计划”“定向融资计划”“理财计划”“资产管理计划”“收益权转让”)等方式公开募集资金的行为,应当明确为非法金融活动,具体可能构成非法集资、非法吸收公众存款、非法发行证券等。

4、不合规的存量业务最迟于2018年6月前压缩至零。确有必要适当延长整改时限的,应经省级人民政府批准,并由省级人民政府指定相关部门负责后续整改监督及验收。对于存量业务未化解至零的机构,纳入取缔类予以处置,包括注销电信经营许可、封闭网站、下架APP,吊销营业执照等。

由人民银行下设金融市场司代章

抄送部门:

工信部、公安部、司法部、国家市场监督管理总局、银保监会、证监会、最高法、最高检

5

中国人民银行中国银行保险监督管理委员会

关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见

银发〔2018〕107号

2018.04.27

(1)要求非金融企业依法依规投资金融机构,立足主业,审慎经营,隔离风险,避免盲目扩张和脱实向虚。(2)按照十九大报告提出的两个“毫不动摇”,尊重各类产权,鼓励扎根于为实体经济服务的金融创新,让非金融企业和金融机构都能从真实合规的投资行为中受益,实现经济金融健康可持续发展。(3)对金融机构的不同类型股东实施差异化监管:对一般性财务投资,不作过多限制;对于主要股东特别是控股股东,进行严格规范。

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6

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金融控股公司监管意见

央行行长易纲在中国发展高层论坛上提出

2018-3

将加快政策的出台,并支持金控公司的存在的问题:“少数野蛮生长的金融控股集团存在着较大风险,抽逃资本、循环注资、虚假注资,以及通过不正当的关联交易进行利益输送等问题比较突出,带来跨机构、跨市场、跨业态的传染风险”。

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三、结语

 

国家金融数据库的建立属于金融基础设施建设的一部分。金融基础设施除了支付、清算和结算体系还包括法律环境、会计标准、信用体系等内容。金融基础设施的不完善也会导致监管协调难、监管成本高的问题。以资管产品为例,层层嵌套后包装出来的金融产品的杠杆率在每个部门内部都是符合各部门的监管政策和监管红线的,但经穿透核查,会发现整只产品的资本收益远远跌破了借贷利息之成本,这就滋生了短投长贷、借新还旧、资金池操作等违规行为,从而大大增加了金融风险,甚至成为引发系统性风险的诱因。在完善的数据库制度和统一的监管政策下,这一现象将会得到很好的缓解。


从金融基础设施建设到金融机构的改革再到一系列监管政策的出台都预示着,我国将金融风险的防控作为工作重点,将实现金融监管全覆盖作为监管方向,将推动建立更适应金融市场发展和金融业综合经营的监管机制作为监管目标的决心。虽然短期内各金融业务部门会受到影响,但是就长远来看,本次金融机构改革将有助于我国金融稳定和可持续发展。


编辑:曹莉萍