动态与观点
- 引 言 -
当我们站在2022年中国数据治理的法律视角，大家能想到的是是年初的《网络安全审查办法》的修订，是年中的《数据出境安全评估》的落地，亦或是数据基础制度的讨论与征集等等。这些数据合规政策的细化和实践，提升了中国数据治理能力，推动了中国数字经济的发展。
我们透过新发布的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称数据二十条），逐条解读政策新规及思考立法进程，展望2023年数据合规的新趋势。
- 探 讨 -
2022年12月2日，中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，提出数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等七个方面共计20条意见。
我们认为“数据二十条”对于发挥数据要素作用，促进数据由合规保护阶段转入合规流通阶段具有重要意义。
一、数据治理主线与数据流通趋势
以新时代“数据引擎”技术为核心的数字生产力，正在各行业逐渐展露头角，算法与算力的快速迭代与发展，催生市场主体对数据这一生产要素的强大需求。
在数据要素中，许多数据不涉及个人信息或公共利益，多为市场主体在生产经营活动中采集加工获得。再加上近些年技术上逐渐实现“原始数据不出域、数据可用不可见”的数据使用方式，使数据流通获得进一步的条件。
2022年12月13日，工业和信息化部在其网站公布《工业和信息化领域数据安全管理办法（试行）》，办法中所说的工业和信息化领域数据包括工业数据、电信数据和无线电数据等。
在智能制造、工业互联网等大背景下，传统制造企业正在经历一轮深刻的数字转型升级，制约工业升级的限制性因素逐渐从生产设备的智能化、工业流程的数字化转为工业数据要素的使用上。
如何实现数据采集的标准统一、工业数据流通使用、数据计算决策的运行闭环，进一步促进工业数据作为“新时代的工业石油”发挥价值，是各方关注的焦点，而这些数据的流动有赖于数据要素基本制度的构建。
“数据二十条”提出以以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线。数据流通成为不同国家关心的重要问题，采取不同的立法尝试以在合规的前提下实现数据流通。我们认为中国及全球的数据立法趋势，将进一步聚焦数据流通及数据价值的发掘。
二、数据产权结构性分置与数据资产化趋势
数据产权制度是以数据要素为核心的数字经济时代的基本制度。对于数据产权的基本属性、确权方式、产权结构的问题研究，是学术界与实务界普遍关心和探讨的问题。
本次“数据二十条”的发布，正式提出“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”，在概念上由数据权、数据权利向数据产权更替，在某种程度上选择采取“数据产权”的概念，代表数据要素确权进入实用主义进路。
在数据产权上，提出结构性分置，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，提出数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等权利概念。
采取公共数据、企业数据、个人信息数据这一结构性分置的方式，是一条符合中国国情且具有中国特色的数据产权制度体系道路，对于激活数据要素潜能，增加经济发展新动能，做大做强数字经济，构筑国家竞争新优势具备重要意义。
对于数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的概念，在市场主体数据要素供给角度，其对应数据资产化的实施路径的三个阶段：数据资源化、数据产品化、数据资产化。
我们认为数据产权结构性分置制度将进一步推动数据要素的供给与流动，将促进企业数据治理由数据合规治理上升为以合规为前提的数据资产管理。
三、数据跨境流动制度与数据跨境趋势
2022年9月1日起施行的《数据出境安全评估办法》及后续发布的申报指南，与《个人信息出境标准合同（征求意见稿）》《网络安全标准实践指南——个人信息跨境处理活动认证技术规范》共同构成了中国数据出境的初步规范体系。
在实际业务中，数据跨境行为往往是双向的，数据不仅由中国传往境外国家或地区，也会有数据从境外回传至中国。企业需要考虑不同区域的数据跨境规则，以符合监管要求。另一方面，数据跨境的监管需要多个区域的执法机构进行合作，以实现数据监管机制的有效性及及时性。
“数据二十条”在工作原则及意见（十一）中专门提出构建数据安全合规有序跨境流通机制。开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面国际交流合作，推进跨境数字贸易基础设施建设，以《全球数据安全倡议》为基础，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定。
在某些特殊场景中，例如跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等，我们认为数据跨境制度及应用方式将逐步便利化，具体适用方式及场景将进一步细化。
四、个人信息受托者代表与个人信息保护趋势
2021年11月1日开始施行的《个人信息保护法》，在我国初步构建起个人信息保护的法律框架，包括个人在个人信息处理活动中的权利、个人信息的收集、去标识化与匿名化处理、自动化决策、个人信息的跨境等具体数据环节的制度。我国围绕个人信息的处理，在金融行业、医疗行业等特殊场景下也推动了具体规定的落地及行业保护实践。
大数据技术的发展，使个人信息及围绕个人行为产生的数据，成为促进个人生活便利及商业模式提升、产品服务迭代、社会生产进步的重要依据和基础。
但随着侵犯公民个人信息的刑事案件和个人信息保护纠纷日益增多，以及个人信息大量聚集在大型平台形成的“数据垄断”以及个人与数据控制者之间不对等的现实情况，加上日益增多的数据环节及数据使用情况的复杂化，种种因素都对个人信息的保护提出了实质性的挑战。
对于个人，难有时间与精力知悉数据处理环节以及掌握不同情境下的复杂规则，对不同平台收集的个人信息流向进行监督和操作。
“数据二十条”提出探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。数据信托是近些年提出的一种法律构想，通过数据信托这一法律实体代表个人收集和管理个人信息及数据，缓解个人与数据控制者之间不对等的情况。我们认为，对于个人信息保护的制度化监督以及探索将是个人信息保护的趋势。
五、数据流通交易制度与所商分离趋势
经过几年的探索与发展，我国已经成立了一批促进数据要素流通场内合规交易的数据交易平台。
截至目前，全国建成以及在建的数据交易平台已超过45家，数据交易平台的数据产品类型、数据交易规则及盈利模式尚未统一，不同交易平台的合规重点，以及与数据商的合作方式也不相同。
目前许多数据交易平台和数据商处于合作探索的阶段，数据交易平台侧重于帮助和扶持数据商的发展，共同发布和推广数据产品。
“数据二十条”提出推进数据交易场所和数据商功能分离，鼓励各类数据商进场交易。
在培育数据要素流通和交易服务生态方面，要培育一批数据商和第三方专业服务机构，通过数据商，为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规划、标准化、增值化服务，促进提高交易效率。
在数据治理责任上，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制。近几年的数据流通探索，数据交易平台的重点由过去的产品推广和发布逐渐转为培育数据生态，制定数据交易规则及平台监管上，通过市场化的方式促进数据商的发展以更好地促进数据要素流通。
以目前常见的数据交易所交易规则来看，数据挂牌交易前，会要求数据挂牌单位提供交易合规评估意见以及数据质量评估意见，承担评估责任的往往是具备专业能力的数据商及第三方专业服务机构。
随着数据流通交易声明和承诺制的推广，数据商和第三方专业服务机构将会走向愈加专业化的道路，数据交易流通也将会迎来新的发展。
六、数据要素收益分配制度与数据价值化趋势
数据要素是数字经济时代创新和生产的重要基础型资源。
2019年10月党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配，并在2020年的《中共中央国务院关于构建更加完善的数据要素市场化配置机制体制的意见》中正式提出要将“数据”作为新型生产要素加快进入要素市场，实行市场化配置。
在微观经济角度上，对于一家创新公司来讲，在创新研发阶段其需要投入大量资源，包括人力资源、技术资源、土地资源，这些资源在市场环境下多是以资金为支撑，而其阶段性的回报，则需要以产品入市或者专利研发等作为标志性事件。
在数字时代中，对于市场主体的价值评价，如果单以专利权、著作权、特许权等无形资产科目评价公司价值，将会忽视众多数据为核心价值的市场主体的付出，许多市场主体未能形成入市产品或者专利，但其在数据收集、加工使用等环节产生的价值依然值得肯定。
“数据二十条”中提出健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，以及探索数据资产入表新模式。2022年12月9日，财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》，对数据资产及数据资源等相关会计处理进行意见征集。
我们认为，数据价值分配机制的构建与资产入表核算的推进，将会使市场主体重新评估企业价值及数据要素的生产作用，推动数据要素在数字时代充分的释放价值。
- 结 语 -
数据创造价值的过程才刚刚开始，但这种趋势带来的价值和影响是难以估量的。相比于知识要素、资本要素、技术要素的规制与立法进程，数据产权制度的研究与发展在立法先进性上亦不可同日而语。在理性乐观的角度上，我们会拥有一个愈加高效且生产力倍增的时代。而2023年，趋势告诉我们的是，“宜：享受变化”。
- 本文作者 -
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