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浅析司法实践中矿产资源压覆补偿问题

2023-02-07
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- 引 言 -

随着基础设施建设的不断推进,铁路、公路、输油管道、输电线路等建设项目的施工,不可避免地产生压覆矿产资源的现象,是指压覆已设置探矿权、采矿权等矿业权的矿产资源,导致其无法开发或部分无法开发而失去价值。

此时,无论项目建设主体是否为政府职能部门,建设主体与矿业权人均属于民事主体,双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系。

首先,作者认为,根据《矿产资源法》等法律法规建立的行政审批制度的规定,建设项目需要压覆矿产资源的,建设单位必须事先经过行政主管部门审批,并与矿业权人签订压覆补偿协议,报批准压覆的部门备案后方可实施,该压覆矿产的报批流程无可非议,无需赘述。

但在司法实践中,压覆矿产资源类纠纷较为常见,且争议不断,主要原因在于法律对此类纠纷的补偿或赔偿标准不明确,各级人民法院对于压覆补偿存在不同的标准,计算补偿差异较大,导致各方对矿产资源压覆补偿认识不一。

- 探 讨 -

一、争议条文

《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕第137号,以下简称137号文)第四条第(三)款规定:

建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括:

1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);

2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

二、不同的压覆补偿标准

由于137号文是原国土资源部制定的规范性文件,关于补偿范围的规定不具有强制性,致各地、各级人民法院对137号文的援引莫衷一是。

通过检索矿产资源压覆纠纷类案件,可以发现,各法院对是否直接适用137号文相关原则确定压覆补偿金的观点不一,即便是最高人民法院,对是否适用137号文也存在同类案不同判的现象,137号文的适用问题已然成为案件的关键因素。

司法案例中,矿产压覆纠纷主要存在以下不同的补偿标准:

参照适用137号文按矿业权人的直接损失补偿

某矿业公司、某水电公司财产损害赔偿纠纷案

(2020)最高法民申5976号

再审民事裁定书中认定:虽然某水电公司不构成侵权,但如因其压覆行为给某矿业公司带来损失,某矿业公司有要求其补偿的民事权利。

137号文第四条第三款规定:建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。

补偿的范围原则上应包括:1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

从上述规定可知,补偿范围为直接损失,并不包括经营利润等间接损失。二审法院参照上述规定未支持某矿业公司要求赔偿可得利益损失3000万元及利息的主张,并无不当。

可见,部分法院在处理矿产压覆补偿纠纷时,将137号文的规定作为最终判决的依据。即对矿业权人进行补偿的范围原则上包括取得矿产资源时缴纳的成本,以及勘查投资的费用、搬迁的费用、设施费用等直接损失。

按照矿业权价值进行赔偿

某高速公路建设有限公司、某采石场财产损害赔偿纠纷案

(2018)最高法民申5809号

再审民事裁定书认定:本院认为,首先,鉴定意见书在“对采石场损失评估方式的确定”部分已作详细阐述,“采矿权的核心价值是矿产资源的价值”,“本鉴定以矿产资源价值为核心,用矿产资源经济评价方法对采石场单项矿种进行评价,从矿产资源的储量、品位(质量)、埋藏条件、地区分布、矿种结合状况以及地区的自然、经济地理条件等方面进行综合分析”。

其次,从权属性质出发,采矿权作为一种用益物权,其财产价值包括权利人对矿产资源的物权收益权,故在考量采矿权财产价值时必然综合考量矿产资源的价值。对此,二审判决已作详细阐述,其裁判理由并无不当。

可见,部分法院及最高人民法院,认可采矿权的核心价值是矿产资源价值的观点,对于采矿权这种用益物权的损害赔偿责任,应基于该种用益物权的财产价值来确定。

按矿业权人的直接损失加预期利润进行赔偿

某不锈钢公司、某煤炭公司侵权损害赔偿纠纷案

(2014)民申字第690号

再审民事裁定书认定:评估公司作出鉴定意见为,某不锈钢公司共造成某煤炭公司损失4159.2251万元,已经过双方当事人当庭质证。

评估公司出具《解释说明》,确定《鉴定意见》中4159.2251万元停产损失,系《停产通知》所述的储水池、运料铁路及大规模储料压覆造成某煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期间全部的正常经济利润和非正常生产的维护费用。

上述《解释说明》也已经双方当事人质证,其程序符合法律规定。故一、二审法院采信《鉴定意见》作为对某煤炭公司停产损失的定案依据并无不妥。

实际上,直接损失加预期利润的赔偿方式,是以矿业权人的实际投入为基础,同时考虑了勘查投资和采矿投资的行业利润,但从性质上依然属于基于矿业权人直接损失进行的补偿。

三、作者观点

137号文关于压覆补偿范围的规定不应作为法律依据或直接裁判的依据

最高人民法院判例(2017)最高法民终494号《民事判决书》中认定:“关于137号文,是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件,强调的是相关行政管理部门审批管理职责,不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看,并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决问题。”

137号文为国土资源部下发的工作通知,性质属于规范性文件,法律位阶很低,不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据,建设项目压覆矿产资源纠纷的性质属于物权损害的赔偿纠纷,法院在审理案件时虽可参照适用,但不可违背上位法的规定。

《物权法》第三十七条规定:“侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任。”《侵权责任法》第十九条规定:“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”

可见,137号文的规定与物权法、侵权责任法以及民法典存在一定的冲突,对于矿产资源压覆的补偿问题应当正确认识其法律关系的性质,从物权矿业权的这种用益物权的属性,尊重物权人的权利,遵循物权的保护原则和财产损害赔偿原则,所以对矿业权的这种损害赔偿应当从用益物权的财产价值的角度来衡量,不能简单的仅仅赔偿这种用益物权的这种实际的成本价格,也就是说不能按照成本价去赔偿,应当按照市场价格给予赔偿。

矿产资源压覆补偿应当以矿业权价值作为补偿标准

矿业权属于用益物权,矿产资源压覆实际上造成矿业权人财产权益的损失,应当按照矿业权的市场价值进行补偿,以矿业权价值作为补偿标准符合物权法保护的法律规定。

建设项目压覆矿产资源,无论建设项目本身程序是否合法,无论压覆行为是否经过了行政审批,其压覆的结果都是造成矿业权人物权权益受损,按照物权保护法律原则和法律规定,对于矿业权人用益物权因此受到的损害,项目建设主体应按照损失发生时的市场价值价格向矿业权人补偿损失。

- 结 语 -

基于建设单位与矿业权人对矿产的压覆的理解,以及补偿价值、范围的认定不同,补偿协议无法达成一致情况时有存在。

加上先行法律存在空白区域,以至于在司法实践中,对于能否认定建设单位的建设行为对压覆矿产上的矿业权造成侵害,以及如何确定具体的损失范围等问题,存在不小的争议。

虽然137号文对矿业权作出了相应规定,但主要是从行政管理角度进行规范的,并非从民事权利保护角度作出的规定。

为了更好地维护双方当事人的利益,在审理压覆矿产资源纠纷时,不能仅仅只考虑137号文中规定的补偿直接损失原则,还应当结合位阶更高的《民法典》中,关于侵权责任的认定,通过具体案情具体考量。


法律法规:

《物权法》第三十七条规定:“侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任。”

《侵权责任法》第十九条规定:“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”

《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第(三)款规定:“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括:1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”

参考文献:

《建设项目压覆矿产资源审批及补偿问题实务》吴永高冼春雷 (北京金诚同达律师事务所)

商业诉讼 - 矿产资源压覆补偿研究小组
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