动态与观点
- 引 言 -
历史遗留集体经营性建设用地流转的相关纠纷层出不穷。多数流转行为发生在《土地管理法》2019年修正生效前，在流转层面存在流转协议是否有效等诸多争议。
而与此相关，如流转后的土地及地上建筑物被依法征收，如何确定被征收人和被补偿人，以及被补偿人如何主张补偿也可能存在争议。
本文简要分析一起持续近十年的纠纷案件，从司法实践出发考察行政机关在征收及补偿中的职责及裁判思路，以兹实务借鉴。
- 探 讨 -
一、案情概述
某企业（下称“A厂”）通过转让方式，事实上从B村委会及C公司取得案涉土地、房屋的权利。该转让行为系典型的农村集体经营性建设用地及地上房屋转让案例。
因案涉房屋系未批先建，因此后经区政府程序补正，案涉用地及房屋建造的行为才被合法化。十余年后，案涉土地及房屋面临征收。
在征收过程中，相关机关原本以A厂作为被征收人和被补偿人，但因双方未能就征收及补偿事宜达成一致，相关机关因而转与其他主体协商，快速拆除案涉房屋，完成征收。最终，因相关机关的征收及拆迁行为引发争议。
主要时间线索如下：
01
1990年7月20日《XX县土地使用权申请登记表》载明：XX县某村委会（下称“B村委会”）的单位性质为“集体”，申请登记的土地权属为“集体”，土地用途为“村事业”，申报面积为880平方米（合1.32市亩）。1990年12月27日，原XX县人民政府同意核发B村委会土地使用证。
02
2000年4月18日，B村委会与A厂签订的《房地产权转让合同》载明，B村委会转让办公用地使用权土地、楼房及场地、附属用房等固定建筑物产权给A厂。
03
2002年5月，某区房屋土地管理局作出《行政处罚决定书》载明，C公司于2001年4月未经市、区人民政府依法批准，非法占用土地建造房屋（即转让给A厂的厂房），予以罚款。2003年7月，某区规划管理局核发《建设用地规划许可证》载明，用地单位为C公司，用地项目名称为A厂，及用地位置、用地面积等信息。
04
2003年8月，区政府作出《关于同意C公司违法用地、擅自建造“A厂”申请补办土地使用手续的通知》。2003年9月，区政府核发《建设用地批准书》载明，土地所有权性质“集体”，土地取得方式“使用”，土地用途“工业”。
05
2004年12月29日，C公司及B村委会与A厂签订《协议书》，主要约定房屋及土地过户手续，及A厂享受全部政策性拆迁费。
06
2011年11月，市政府发布《关于批准XX区人民政府XX批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，征收A厂厂区所属土地，要求被征收土地范围内的土地所有权人（农民集体经济组织）、使用权人凭土地权属证书、财产权凭证等办理征地补偿登记。
07
2012年2月，B村委会、C公司告知A厂需依法整体拆迁。后相关机关D开发办委托评估公司对拆迁范围内房屋建筑物及附属物进行估价。因D开发办未能与A厂达成补偿安置协议，D开发办即不再认可A厂为被征收人和被补偿人，转而与B村委会及C公司协商补偿安置事宜。2013年5月10日，D开发办分别与B村委会、C公司签订《动迁补偿协议书》。
08
2013年5月16日，A厂的涉案房屋被拆除。后A厂向人民法院提起行政诉讼，请求：判令区政府依法履行案涉土地房屋征收补偿法定职责；采取补救措施，依法给予征收补偿。
二、一二审法院观点
一审法院观点
一审法院认为：A厂曾多次起诉，但尚无生效裁判和证据可以证明区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，因此A厂申请区政府履行征收补偿职责缺乏事实和法律依据，本案不属于行政诉讼受案范围，不符合法律规定的起诉条件，裁定对A厂的起诉不予立案。
二审法院观点
二审法院观点与一审法院基本相同，并认为：A厂起诉所涉事项并非由行政机关依当事人申请而应履行之职责，故其起诉不符合起诉条件。裁定驳回上诉，维持一审裁定。
三、最高人民法院观点
农村集体土地征收补偿义务主体
依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《XX市征收集体土地房屋补偿暂行规定》《征收土地公告办法》等法律规范规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。
相关法律规范虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。
市、县人民政府可以要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托其他主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。
但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，或实际取得独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务。
如果无法通过协商协议、法定主体裁定或生效裁判方式确定补偿安置问题，则被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责。
市、县人民政府不能以未实施强制拆除行为为由拒绝履行补偿安置义务；即使认为被征收人补偿安置诉求依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履职、以拖待变造成安置问题无法解决。
未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护
本案中A厂能否成为适格的被征收人，同时影响其是否享有补偿安置的请求权。
首先，本案协议转让的是B村委会所属的集体经营性建设用地上已经建成的不动产，而非宅基地和耕地，不违反《土地管理法》相关禁止性规定。
其次，结合系列协议、行政机关审批手续等，涉案土地已经取得建设用地使用权。
再次，《土地管理法》第六十三条允许集体建设用地在特定的情况下可以依法转让。
最后，涉案集体土地转让符合改革方向。
因此涉案不动产转让协议以及之后签订的相关协议合法有效，A厂是适格的被征收人和补偿安置对象。
通过民事诉讼还是行政诉讼主张补偿安置权益
从诉讼策略角度，需考虑A厂是通过民事诉讼还是行政诉讼更有利于维护自身权益。
如仅起诉B村委会、C公司返还补偿款项，必然受限于只能取得前述补偿安置协议已经确定的补偿安置权益；如主张B村委会、C公司与D开发办因无权处分而签订的补偿安置协议无效，则A厂的补偿安置纠纷仍需另案起诉。
通过行政诉讼请求行政主体履行补偿安置职责，利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体，并利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对征收补偿协助主体的监督职责。
四、案件启示
本案最高人民法院说理详实透彻，对征收双方均有很大启示，主要包括以下几方面：
强调征收主体权责相统一
职权之所在，即义务与责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。
市、县人民政府可以要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但该等要求、委托不能免除市、县人民政府的法定补偿安置义务。
这一裁判标准明确了在征收补偿实践中，不论市、县人民政府采用何种方式向下授权、对外委托，由其他主体实际执行、办理征收补偿工作，均不能免除其自身的主体责任。
尊重历史遗留问题相关当事人在历史上的合意
本案中，A厂自B村委会、C公司处购买房屋及土地权利并享受征收拆迁利益系买卖双方之间的真实意思表示。即便A厂取得土地及房屋权利的方式存在一定瑕疵，但也已经过相关程序补正。而且从宏观角度论，买卖双方的相关交易符合土地管理改革方向。
值得注意的是，最高人民法院并未机械适用当时《土地管理法》六十三条，或是强调六十三条中的禁止性规定。相反，最高人民法院认为法律允许集体建设用地在特定的情况下可以依法转让。
换言之，最高人民法院并没有直接以A厂系集体经济组织之外的主体而依据六十三条否认交易合同效力，而是以该条的但书条款支持了交易合同有效。这一裁判趋势在近年越发明显。
（笔者在另一篇文章中有相关阐述，点击文章题目即可查阅。）《历史遗留集体所有经营性建设用地使用权对外流转合同效力问题》
这一裁判标准明确了在征收补偿实践中应当尊重当事人在历史上形成的符合现今土地管理改革方向的合意，不得轻易认定交易合同无效。
支持一次性定分止争
本案中，实际执行房屋拆除行为的是C公司委托的第三方。A厂为了维权，起诉该第三方、B村委会、C公司似乎都有道理。但无论起诉前述任一方或几方，均无法一次性完全维护A厂在征收拆迁中的利益。
征收实践中，征收主体面临的对象五花八门。
单从法律关系看，征收系征收人与被征收人之间的关系，但实践中被征收物可能存在对外租赁、转租赁、使用权转让等情况，即除被征收人外，还存在承租人、次承租人、实际使用人等多重法律或事实关系。
如征收人仅仅以被征收人为谈判对象而忽视其他主体利益的，则很容易造成征收补偿结果的不公平。
例如《上海市人民政府办公厅转发市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局<关于推进本市房屋土地征收中企事业单位房屋补偿工作若干意见>的通知》【沪府办发(2014)13号】第八条对市场租赁关系的处理进行规定。
该规定明确，补偿协议中应当明确停产停业损失作为租赁关系处理内容的事项。这较好地保护了租赁关系中承租人、次承租人等主体的权益。
本案中A厂最终选择起诉代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，也最有利于解决争议。
这一裁判标准明确了在征收补偿实践中应当开放裁判思路，以解决问题为核心导向，以一次性定分止争的方式解决纠纷。
- 结 语 -
改革开放后民营企业如雨后春笋。集体经营性建设用地以其取得难度和成本相对较低的优势，成为民营企业获取投资建厂所需土地的重要渠道之一。
近年来随着改革开放和城市化不断深入，城市产业能级及人居环境都需要改善提升，城市更新成为最近及将来很长一段时间内城市发展的热点问题。
笔者长期深耕于相关领域，期待与城市更新各方参与者一道积极妥善处理城市更新过程中所面临的各项问题。
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