律师如何通过“执行参与分配制度”，破除“执行难”？

2022-11-10

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- 引言 -

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第506条-510条概括规定了执行参与分配制度。参与分配，是解决执行程序中被执行人的多个金钱债权竞合问题、依法保护执行当事人及申请参与分配债权人之间不同主体合法权益，进而一定程度上缓解“执行难”问题的一项民事诉讼法重要制度。

债权人满足什么条件可以申请参与分配？参与分配应该在什么期限内提出申请？各方主体对执行法院作出的执行分配方案不服时如何进行救济？这些问题在司法实践中多有争议，对此，结合相关法律规定及司法实践的经验，笔者进行梳理和阐释，希望对读者有所帮助。

- 探讨 -

一、参与分配的含义

参与分配是指执行程序开始后，被执行人为公民或者其他组织的财产不能清偿所有债权，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人依法向人民法院申请对执行财产按其债权性质或者债权数额按比例予以受偿的法律制度（《民事诉讼法解释》第506条）。

二、参与分配的启动

申请参与分配原则上只能通过符合条件的债权人通过书面申请的方式提起。依据《民事诉讼法解释》第507条的规定，申请参与分配，申请人应当提交申请书。申请书应当写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实、理由，并附有执行依据。

但是存在一些例外情形，参与分配的启动可以由执行法院依据职权启动。依据江苏省高级人民法院《关于正确理解和适用参与分配制度的指导意见》（以下简称《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》）第13条的规定，

启动参与分配程序，原则上依债权人申请，但有下列情形之一的，可依职权启动：

① 对被执行人财产首先申请采取查封、扣押、冻结措施的债权人并非本案债权人的，应当通知该债权人参与分配；

② 主持分配法院对已经设定权利负担的执行财产予以分配的，应通知其已知的对该财产享有优先权、担保物权的债权人参与分配；

③ 其他法院对被分配财产已经采取轮候查封、扣押、冻结措施且已书面通知主持分配法院的，应通知已取得执行依据的轮候查封债权人申请参与分配；

④ 执行法院已经受理多起涉及同一被执行人的执行案件且被执行人财产不能清偿所有债权的，应通知未申请参与分配的债权人申请参与分配；

⑤ 其他依法应当依职权启动参与分配程序的情形。

三、参与分配的适用条件

关于参与分配的适用条件，结合《民事诉讼法解释》的规定，《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》第3条规定了4个条件，

执行程序开始后，被执行人的其他债权人向人民法院申请参与分配，同时符合下列条件的，人民法院应当启动参与分配程序：

① 被执行人为自然人或者其他组织；

② 被执行人的财产不能清偿所有债权；

③ 债权人已经取得执行依据，或者虽未取得执行依据但对执行财产享有优先权、担保物权等应予分配情形；

④ 债权人在执行程序开始后，被执行人财产执行终结前提出书面申请。

被执行人为自然人或者其他组织

自然人指的是《民法典》第一编总则第一章规定的从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务的民事主体。而其他组织则是指依据民事诉讼法第五十一条规定的合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，通常包括：

① 依法登记领取营业执照的个人独资企业；

② 依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；

③ 经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；

④ 其他合法成立、有一定的组织机构和财产的组织（《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》第4条）。

被执行人的财产不能清偿所有债权

依据《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》第3条第5条之规定，具有下列情形之一的，可认定为被执行人的财产不能清偿所有债权：

① 执行法院已通过网络执行查控系统及线下调查或者搜查发现的被执行人财产不足以清偿所有已知债权的；

② 申请参与分配债权人所涉案件已因无财产可供执行，被终结本次执行程序的，但有证据证明被执行人尚有其他财产可供执行的除外；

③ 被执行人其他财产为公司股权，该股权明显无财产价值、价值较小或者难以变现的；

④ 被执行人其他财产为难以现状处置的无证房产或者农村宅基地上房产的；

⑤ 其他能够证明被执行人财产不能清偿所有债权的情形。

债权人已经取得执行依据，或者虽未取得执行依据但对执行财产享有优先权、担保物权等应予分配情形

依据《民事诉讼法解释》第506条第一款的规定，对已经取得执行依据的债权人申请参与分配，没有法律意义上的争议，执行依据包括生效的判决、裁定、调解书、仲裁裁决书等。该条第二款则规定了对人民法院查封、扣押、冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以直接申请参与分配，主张优先受偿权。

债权人申请参与分配应在执行程序开始后被执行人财产执行终结前提出书面申请

该条件主要规定在《民事诉讼法解释》第507条第二款。关于申请参与分配的截止时间，可以参考《最高人民法院关于执行程序中多个债权人参与分配问题的若干规定》（征求意见稿）第5条的规定。

该条规定已经开始的执行程序中，只有一个申请执行人主张权利的，其他债权人申请参与分配的截止日期，为执行价款支付给申请执行人的前一日，或者执行标的物因以物抵债而将产权转移给申请执行人的前一日。产权转移的时间以执行法院的裁定生效日期为准。

已经开始的执行程序中，已有多个申请执行人参与分配的，其他债权人申请参与分配的截止日期，为分配方案首次送达各申请执行人之前一日。其他债权人在前两款规定的期限内未申请参与分配的，视为放弃本次的参与分配，但可以就本次分配后的余额受偿。

司法实践中，关于财产执行终结前的认定可以参考《山东高院：执行疑难法律问题解答（三）》第18条，即依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五百零九条规定，参与分配申请应当在执行程序开始后，被执行人的财产执行终结前提出。

法院对被执行财产拍卖价款分配完毕或者裁定以物抵债，应视为被执行人的财产执行终结。在此之后，其他债权人申请参与分配的，不予支持。最高人民法院的典型案例也有关于截止时间的规定，(2020)最高法执监105号裁定根据《民事诉讼法司法解释》第509条指出参与分配申请应当在被执行人的财产执行终结前提出。

被执行人财产为不动产的，虽然已经裁定过户，但拍卖款项尚未发放,在法院账户内，仍属于被执行人的财产，执行法院下一步对案款的分配仍是执行的一个阶段,执行程序尚未终结。因此，债权人申请参与分配的截止时间，应为案款分配发放的前一日。

四、参与分配的清偿顺序及比例

关于参与分配的债权清偿顺序，主要规定在《民事诉讼法解释》第508条，即参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。

上述规定比较笼统，不易操作。在此之前的《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》第10条对参与分配的清偿顺序进行了细化规定，可供参考。

执行财产在扣除上述费用后仍有剩余的，按照以下顺序依次予以分配：

（1）享有优先权、担保物权的债权依法定顺序予以受偿；
（2）普通债权人的债权原则上按照其纳入分配程序的债权金额占全部纳入分配范围的债权总额的比例受偿。

对下列债权人可适当提高分配比例：

（1）分配财产系根据其提供线索查控所得；

（2）分配财产系其首先申请查控所得；

（3）分配财产系其行使撤销权诉讼、执行异议之诉或者通过司法审计、悬赏执行等方式查控所得。

上述债权人的分配比例，应考虑所涉债权及分配财产数额大小等因素，原则上不超过其按债权比例分配时应分得款项的20%。

五、参与分配主持法院的确定

执行程序中，对被执行人财产进行处置的法院原则上只能是对涉案财产首先采取查封、扣押、冻结的法院。因此对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行，法律、司法解释另有规定的除外。被执行人的多项财产分别被不同法院查封，符合参与分配条件的，由各项财产的在先查封法院分别进行分配。

相关执行法院协商一致并经申请执行人同意，也可以将各自查封的财产交其中一家法院进行处置和分配。共同上级法院也可以通过提级执行或指定执行将所有案件管辖权集中至一家法院，由该法院处置财产并主持分配。或者由共同的上级法院作出决定，确定其中一家法院对被执行人所有可供执行的财产或者价款统一处置，统一分配（《人民法院办理执行案件规范》第481条）。

另外，参与分配程序启动后，对其他已获准参与分配债权人案件中查控或者处置变现的执行款应当停止清偿，并移交给主持分配法院统一进行分配。

六、申请参与分配需要提交的材料

申请参与分配的债权人，应当按照下列情形提交参与分配申请书及相关证据材料：

① 已取得执行依据的，应写明其申请参与分配的债权金额、债权性质以及被执行人不能清偿所有债权的事实、理由，并附执行依据及其受偿情况；

② 未取得执行依据但享有优先权、担保物权的，应写明其申请参与分配的债权数额，并附其享有该权利的详细证据材料；

③ 未取得执行依据的首查封债权人申请参与分配，应写明其申请参与分配的债权数额，并附其财产保全申请以及相关法院作出的生效查封裁定等证据材料；

④ 本意见中未取得执行依据的其他普通债权人申请参与分配的，应附其提起诉讼以及相关法院已经受理其诉讼的相关证据材料；

⑤ 主持分配法院根据本意见要求债权人提供的其他相关材料。

除主持分配法院直接受理案件的债权人申请参与分配外，其他债权人申请参与分配的，原则上应向受理其案件的执行法院提交参与分配申请书。该法院收到申请后，应将该债权所涉案件案号、当事人基本情况、应执行标的金额、已执行标的金额以及已查控但未执行终结的被执行人财产等情况，连同申请书通过送交、寄送或者传真、邮件、cocall等即时传输方式传送给主持分配法院。

主持分配法院收到其他法院受理案件的债权人直接向其递送参与分配申请书的，视为该债权人已申请参与分配，同时通过上述方式告知受理其案件的相关法院，要求发送上述有关材料（《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》第16条）。

七、执行法院对参与分配申请后的处理

主持分配法院在收到参与分配申请书后五日内，应当对是否准予相关债权人参与分配问题进行审查。主持分配法院对参与分配申请审查后，应当根据下列不同情形予以处理：

① 不符合参与分配条件的，应当书面通知申请人不准参与分配及其理由，并告知其可以按照民事诉讼法第二百二十五条规定提出执行异议。该债权人提出执行异议的，不影响参与分配程序继续进行，但应按照其应纳入分配范围的债权金额预留其应分配数额。

② 符合参与分配条件的，准予其参与分配，并将其债权纳入分配方案，确定其应分配数额，并送达被执行人和其他参与分配的债权人。

八、执行法院执行财产分配方案的制作

依据《民事诉讼法解释》第509条的规定，符合条件的申请执行人之外的债权人在执行程序开始后可以持生效裁判依据申请参与分配。符合参与分配条件的，执行法院应准予其参与分配。此时执行法院应当制作财产分配方案，并送达当事人和被执行人。执行法院在制作分配方案时，可以先由所有的债权人和债务人进行协商，意见一致的，按照一致意见制作分配方案；意见不一致的，由执行法院依职权依照法律规定制作分配方案。

依据《人民法院办理执行案件规范》第481条的规定，多个债权人对执行财产申请参与分配的，执行法院应当制作财产分配方案，并送达各债权人和被执行人。执行法院在制作分配方案时，可以先由所有的债权人和债务人进行协商，意见一致的，按照一致意见制作分配方案；意见不一致的，由执行法院依职权按照清偿顺序制作分配方案。分配方案一般应当记载下列事项：

① 当事人姓名或者名称、地址；

② 可供分配款项总额；

③ 债权总额、各债权人的债权额及各债权的性质、参与分配的依据；

④ 分配顺序及各债权受分配的比例和数额；

⑤ 分配方案制作及实施分配的日期；

⑥ 不服分配方案的救济途径。

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九、对参与分配方案异议的救济

对参与分配方案异议的救济主要有两种，参与分配方案的异议和异议之诉。执行法院将财产分配方案送达债权人和申请执行人后，对分配方案有异议的，比如认为法院的分配顺序与分配债权金额错误的，应当向自收到分配方案之日起15日内向执行法院提起书面异议。如未提出异议的债权人、被执行人又对异议债权人的意见提出反对意见，异议人有权以提出反对意见的债权人、被执行人为被告，向执行法院提出诉讼，而此诉讼则为执行参与分配方案异议之诉。

债权人或者被执行人对分配方案提出书面异议的，执行法院应当通知未提出异议的债权人、被执行人。未提出异议的债权人、被执行人自收到通知之日起十五日内未提出反对意见的，执行法院依异议人的意见对分配方案审查修正后进行分配；提出反对意见的，应当通知异议人。异议人可以自收到通知之日起十五日内，以提出反对意见的债权人、被执行人为被告，向执行法院提起诉讼；异议人逾期未提起诉讼的，执行法院按照原分配方案进行分配（《民事诉讼法解释》第510条、《人民法院办理执行案件规范》第484条）。

关于执行分配方案异议之诉，司法实务中应该注意以下几点：

首先，提起参与分配方案异议之诉应以对法院制作的分配方案提出书面异议为前提；其次，执行分配方案异议之诉案件由执行法院管辖；再次，提起分配方案异议之诉，不能仅主张法院分配方案违法，还必须应当明确对分配方案如何变更；最后，异议诉讼期间进行分配的，执行法院应当提存与争议债权数额相应的款项。

十、禁止参与分配的情形

依据《江苏高院适用参与分配制度的指导意见》第19条的规定，

具有下列情形之一的，不得启动参与分配程序或者不准相关债权人参与分配：

① 因构成"套路贷"或者虚假诉讼，执行依据被依法撤销的；

② 被执行人财产足以清偿所有债权的；

③ 债权人对其执行依据中其他债务人放弃权利，放弃范围内的债权数额足以清偿其债权的；

④ 债权人申请执行案件中其他被执行人的财产、执行担保财产或者执行担保人的财产能够清偿其债权的；

⑤ 不符合本意见第3条规定情形的；

⑥ 其他不准参与分配的情形。

债权人对其执行依据中其他债务人放弃权利，放弃部分的权利不足以清偿其所有债权的，可准予其参与分配，但其放弃部分的权利应在其获得分配数额中予以扣减。